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제목 집단소송제도의 입법방향
이름 서희석 교수 단체 부산대학교 법학전문대학원 한국소비자법학회장

 

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집단소송제도의 도입을 둘러싼 논의 현황

우리나라에서 집단소송제도의 도입 필요성을 논할 때 가장 쉽게 등장하는 오류 중 하나가 피해구제제도로서의 집단소송제도는 이른바 미국식 대표당사자형 집단소송제도만 존재하는 것으로 전제하는 논의이다. 미국식 제도의 특징은 여러 가지가 있을 수 있으나, ① 피해자 중의 한 명이 이른바 ‘대표당사자’로서 소송을 제기하고(대표당사자형), ② 다른 피해자는 소송의 효력(기판력)을 받지 않겠다는 제외신고의 의사표시(opt-out)를 별도로 제기하지 않는 한 소송에 별도로 참가하지 않더라도 그 효력이 미치며(opt-out형), ③ 단일한 소송에서 집단구성원 전체를 위한 총액판결을 구하고, 그 이후는 당사자간 화해를 통해 분배를 유도하는 형태의 제도라는 점(1단계형=총액판결형)에서 구할 수 있다. 가령 제19대 국회에 제출된 17개의 집단소송관련 법안 및 제20대 국회에 제출된 관련법안(박영선 의원안)은 모두 이러한 미국식 대표당사자형의 집단소송법 입법을 제안하고 있는데, 이러한 경향은 미국식 대표당사자소송제도를 참고하여 설계된 「증권관련 집단소송법」이 2004년 제정된 이후 거의 정석처럼 굳어진 느낌이다.
그러나 미국에서 1960년대에 대표당사자소송이 연방법으로 성문화된 이래, 특히 1990년대 이후 캐나나, 호주, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이, 이탈리아, 이스라엘, 브라질, 그리스, 프랑스, 일본 등 많은 국가에서 미국식 대표당사자소송을 근간으로 한 제도를 도입해왔으나, 이들은 대부분 자국의 소송제도와 법률문화와의 정합성을 고려한 형태로 집단소송제도를 변형하여 도입하였고, 몇몇 국가에서는 미국식 제도와는 전혀 다른 내용의 집단소송제도를 발전시키고 있다는 점에 주의할 필요가 있다.
예를 들면, 이른바 opt-out(제외신고)형 제도가 아닌 opt-in(참가신고)형 제도를 도입하거나, -브라질(1990), 스웨덴(2003), 그리스(2007), 이탈리아(2010), 프랑스(2015), 일본(2016) 등. 한편 덴마크(2008), 노르웨이(2008)는 opt-in형을 기본으로 하되 소액청구에 한하여 opt-out형이다(병존형).-


 하나의 소송에서 총액판결을 구하는 것이 아니라 소송을 단계별로 나누어 개별적 권리구제에도 배려한 제도(2단계형 제도)를 도입한 국가가 존재하며, -캐나다 퀘백주(1979), 브라질(1990), 캐나다 온타리오주(1992), 그리스(2007), 프랑스(2015), 일본(2016).-


 1단계형 제도를 유지하면서도 총액판결이 아니라 급부(이행)판결을 구하는 제도를 채택한 국가도 존재한다. -스웨덴(2003), 덴마크(2008), 노르웨이(2008). -
무엇보다도 대표당사자 이외의 자인 소비자단체, 공적 기관 등이 소송을 제기하는 것을 허용하는 제도(제3자소송담당형)를 도입한 국가 -브라질(1990), 프랑스(2015), 일본(2016). 한편 스웨덴(2003), 덴마크(2008), 노르웨이(2008)는 대표당사자형과 제3자소송담당형의 융합형이다. -
도 존재한다. 대표당사자가 아닌 제3자가 소송을 담당하는 형태의 제도모델은 피해자만이 대표당사자가 될 수 있는 미국식 제도모델 내에서는 생각할 수 없는 유형의 제도모델이라는 점에서 제도모델로서는 완전히 관점이 다른 것이다.
요컨대 집단적 소비자피해의 구제를 위한 집단소송제도라고 하더라도 미국식 대표당사자소송(대표당사자형+opt-put형+1단계형)만이 유일한 제도모델이 아니라 이를 변용하거나(opt-in형, 2단계형) 또는 그 관점이 완전히 다른 형태의 제도모델(제3자소송담당형)도 존재한다는 점에 유의할 필요가 있는 것이다. -유럽을 위시하여 세계 여러 나라에서 미국과 다른 집단분쟁해결모델을 개발하고 있으나 아직까지 미국 모델에 필적하는 새로운 모델은 나오지 못하고 있다고 하면서, 그 근거로 미국의 대표당사자소송제도에서도 금지청구소송이 가능하고 가입신고(opt-in)를 허용하고 있는 등 그 외연이 충분히 넓기 때문이라는 주장이 있다(함영주, “집단소송제에 대한 연구 및 입법의 최근 동향”). 그러나 소비자단체나 공적기관에 의한 소송수행을 가능하게 하면서(제3자소송담당형), 동시에 opt-in형과 2단계형을 채택하는 모델은 설명할 수 없다. -
특히 최근에 등장한 프랑스와 일본의 집단소송제도는 기존의 미국식 제도의 단점을 보완하고 자국의 실정을 감안한 과감한 제도설계가 이루어지고 있다는 점에서 우리에게 시사하는 바가 크다.
그러나 우리나라에서 집단소송제도의 도입을 위한 논의는 미국식 제도만이 유일한 제도모델인 것처럼 전제한 뒤에 그 적용범위나 약간의 제도적 수정만을 가한 입법안을 국회에 제출하는 형태에 머물러 있다는 점에서 아쉬움을 더하고 있다.
이하에서는 미국식 대표당사자형 집단소송제도의 문제점을 검토하고 우리나라에 적합한 집단소송제도의 입법방향을 제시해보기로 한다.

미국식 대표당사자형
집단소송제도의 문제점


미국식 제도에는 다음과 같은 문제점이 있다.
첫째, 총원의 범위획정이 명확하지 않다는 점이다. 이른바 opt-out형 제도모델은 구성원의 명시적 수권 없이도 총원의 범위에 포함될 수 있기 때문에 효과적으로 집단적 소비자피해를 구제할 수 있다는 점이 강조되어 왔다. 그러나 opt-out형 제도모델은 오히려 구성원의 명시적 소송참가 의사 내지 수권이 없기 때문에 (증권거래와 같은 피해자집단이 명확한 일부유형을 제외하고) 총원의 범위획정이 명확하지 않다는 문제가 있다. 집단소송에서 개별 피해자(구성원)의 집합인 총원은 확정판결의 기판력이 미치는 범위이기 때문에 어떻게든 그 범위 획정이 필요하다. 그러나 opt-out형 집단소송제도는 총원의 범위만을 정해두고 총원에 포함되는 자(구성원)의 제외신고(opt-out)를 받아 구성원이 획정되는 모델이기 때문에 애초에 피해자의 소송참가 의사가 불분명한 경우가 다발할 수 있다. 따라서 소송에서는 총원의 범위를 획정하기 위한 이른바 ‘단체의 인증’절차를 진행할 수밖에 없고, 만일 소송에서 총원의 범위가 획정되지 않거나 획정되었다 하더라도 불명확하다면 설사 확정판결이 나왔다 하더라도 기판력이 미치는 범위를 둘러싸고 또 다른 분쟁이 발생할 여지조차 있다.
이것은 후술하는 바와 같이 소송의 장기화로 연결되며, 궁극적으로는 제도 자체의 불완전성을 노정한다. 이러한 상태라면 차라리 처음부터 구성원의 소송참가 의사를 명백히 한 후에 소송을 진행하는 편이 나을 수 있다. 이러한 이유 때문에 집단소송제도를 받아들인 대부분의 대륙법계 국가에서 opt-in(소송참가)형 제도모델을 채택하고 있는 것이다. opt-out형 제도모델은 총원범위 획정이 제도적으로 명확하지 않다는 점에서 대륙법계 소송제도를 운용하는 국가에 적용하기에는 적절한 제도모델이라고 할 수 없다.
둘째, 소송의 장기화이다. opt-out형 제도모델은 전술한 것처럼 총원의 범위획정이 명확하지 않은 상태에서 소송이 진행되는 것을 허용하는 제도모델이기 때문에 법원은 소송에서 이를 획정하기 위한 절차를 진행할 필요가 있다. 따라서 이러한 시간적 낭비를 절약하기 위해 사실상 소송 전에 총원의 범위를 획정하기 위한 절차가 변호사에 의해 진행될 가능성이 높다(이것은 opt-in 제도를 도입한 것과 사실상 마찬가지의 결과이다). 총원의 범위획정 문제 외에도 소송이 장기화될 가능성은 상존한다. 미국식 집단소송은 소송허가의 결정을 위한 재판과 본안소송의 2중구조로 이루어져 있기 때문에 애초에 소송이 장기화될 소지를 갖고 있다. 즉 소송허가 결정에 대하여 항고, 재항고를 거칠 경우 소송허가결정의 확정에만 상당한 시간이 소요될 수 있다. -증권관련 집단소송법에 의한 집단소송 절차에서는 2005년 법 시행이후 원고 집필 시점까지 총 9건의 소송이 제기되었는데, 화해결정으로 조기 종료된 1건을 제외하고 나머지는 소송허가결정의 확정에만 2년 6개월에서 6년까지의 시간이 소요되었다고 한다.-
이렇게 하여 소송허가결정이 확정된다 하더라도 본안심리가 어느 정도 신속하게 이루어질지는 장담할 수 없다. 개별 구성원의 피해액과 인과관계 등이 모두 동일하지 않은 한 소송이 장기화될 가능성은 더욱 커지게 된다.
셋째, 기판력이 구성원 전원에게 확장된다는 점에 대한 이론적 근거가 불명확하다는 점이다. 이것은 첫째 문제점과 관련하여 opt-out형 제도모델의 이론적 난점으로 흔히 지적된다. 도대체 소송참가의사를 명백히 하지 않은 자에게 (제외신고를 하지 않았다는 이유로) 확정판결의 기판력을 확장하는 것을 어떻게 이론적으로 정당화할 것인가? 물론 이러한 효력을 위하여 법제화가 필요한 것이지만, 그 법제화의 근거가 불명확하기 때문에 법제화 자체가 어렵다는 문제를 어떻게 극복할 것인지가 opt-out형 제도모델의 이론적 과제인 것이다. 설사 이를 극복하고 opt-out형 제도가 법제화된다 하더라도 문제는 남는다. 즉, 이러한 경우 원고가 패소한 때에도 (opt-out하지 않은) 구성원 모두에게 패소판결의 기판력이 미친다는 점이다. 이에 대해서는 이 제도모델을 찬성하는 논자들로부터도 아무런 언급이 없다. 따라서 opt-out형 제도가 도입될 경우 총원의 범위에 들어가는지조차 모르는 구성원이 (opt-out도 하지 않고 있다가) 본의 아니게 같은 사안에 대한 재판청구권이 박탈되어버리는 문제가 발생할 가능성도 얼마든지 예측해볼 수 있다. 이것은 또 다른 분쟁의 소지를 만드는 것이다.
넷째, 개별 피해자 권리 확정의 곤란함이다. 공통원인에 의해 집단적 소비자피해가 발생하였다 하더라도 피해액이나 인과관계 등은 개별 피해자에 따라 모두 다를 수 있다(가습기살균제사건이 그 전형적인 예이다). 미국식 제도모델은 하나의 소송에서 총액판결을 구하는 것을 집단소송의 목적으로 하기 때문에 총액판결 이후의 개별적 권리확정과 분배는 사실상 조정절차를 통해 이루어진다. 우리나라의 증권관련 집단소송법은 미국법과는 달리 분배절차를 비교적 상세히 법제화하고 있다는 점에서 미국제도보다 진일보한 모델로 평가할 수 있으나, 문제는 분배의 법적 근거 및 절차가 반드시 명백한 것은 아니기 때문에 또 다른 분쟁이 발생할 소지를 배제할 수 없다는 점이다.- 서희석, “의원발의 집단소송법안 비교: 제19대 국회 제출법안의 특징 및 과제”,-
개별적 권리확정의 가능성이 집단소송제도 내에서 제도적으로 보장되지 않는다면 분쟁해결 내지 피해의 완전한 구제를 위한 제도라고 할 수 없다. 어떻게 분배할 것인지의 전제로서 피해자의 권리 내지 피해액을 확정하는 제도적 절차를 마련할 필요가 있는 것이다.

한국형 집단소송제도의 설계

미국식 제도의 이와 같은 문제점을 감안한다면 한국형 집단소송제도로서는 우선 opt-out형 제도모델은 적합하지 않으며(opt-in형), 소송의 장기화를 막을 수 있는 제도적 장치가 마련되어야 하고, 아울러 개별 피해자의 권리확정을 제도적으로 보장한 모델인 2단계형이어야 한다고 생각한다. 이와 같은 점을 전제로 구체적인 입법에 있어서 필수적인 몇 가지 문제를 추가적으로 결정하여야 할 것이다. 예컨대 집단소송의 제소권자를 대표당사자로 한정할 것인지, 집단소송을 2단계로 나눌 경우 각 단계별 소송의 내용을 어떻게 구별할 것인지, 집단소송의 인적 적용범위를 소비자거래에 한정할 것인지 또는 그러한 한정을 두지 말 것인지, 그리고 집단소송의 물적 적용범위(대상사안)를 손해배상청구로 한정할 것인지 또는 계약상 채무의 이행청구나 부당이득반환청구도 포함할 것인지, 입법유형으로서 집단소송법을 특별법으로 제정할 것인지 혹은 기존법을 개정하여 입법할 것인지 등을 결정하여야 한다.

제소권자

피해자가 다수인 경우에 모두에게 판결의 효력이 미치도록 하여 피해구제를 손쉽게 한다는 집단소송제도의 이상으로부터 판단건대, 반드시 피해자 중에서 소송을 수행하는 자가 나와야 할 절대적 이유는 없다. 오히려 대표당사자형 제도모델에서는 대표당사자를 선임하는 것이 곤란한 경우도 있을 수 있고, 반대로 대표당사자로 나서기를 원하는 자가 다수인 경우에는 남소의 가능성도 있다는 문제가 있다. 따라서 피해자가 아닌 자 중에서 소비자의 이익을 적절히 대표할 수 있는 지위에 있는 자가 이른바 공익의 대표자로서 소송을 수행하고 그 소송의 결과로서 개별 피해자의 권리구제가 가능하도록 하는 것이 제도모델로서는 더 적절할 수 있다(제3자소송담당형). 실제로 대표당사자형 제도를 고수하는 국가가 미국을 포함한 일부 영미법계 국가에 한정된다는 점에 주목할 필요가 있다. 제3자소송담당형을 선택할 경우에도 제소권이 인정되는 제3자의 범위가 문제될 수 있는데, 우리나라의 경우 소비자단체소송제도를 적절히 활용하는 방안이 유용하다. 가령 단체소송의 원고적격으로서의 자격을 갖춘 소비자단체와 비영리민간체 및 한국소비자원(소비자기본법 제70조 제1항)에게 집단소송의 제소권을 인정하는 방안을 검토할 수 있을 것이다. 다만 제3자소송담당형을 기본으로 하면서도 대표당사자에게도 제소권을 주는, 이른바 융합형모델도 제도모델로서는 하나의 선택지가 될 수 있다.

소송의 단계

소송의 단계를 2단계로 나눌 경우 각 단계에서의 소송의 내용이 문제될 수 있다. 1단계소송에서는 사업자의 위법성 등의 공통쟁점을 심리하여 사업자에게 손해배상채무 등의 공통의무가 발생한다는 점을 확인하는 (확인)소송을 진행하고, 이어서 2단계 소송에서 개별 구성원의 권리관계를 확정하는 절차를 진행하도록 한다. 2단계형 절차는 1단계소송의 결과(위법성 등의 확인)에 입각한 개별적 권리확정절차이기 때문에 보다 간이하고 신속한 피해구제를 위한 제도설계가 가능하다(채권신고형 제도 등). 한편 개별 구성원은 1단계 소송의 결과를 보고 승소한 경우에만 2단계소송에 참가하면 되기 때문에(opt-in형), 1단계소송에서 패소한 경우에 그 기판력이 개별구성원 모두에게 미쳐서 재판청구권이 상실되는 문제가 발생할 여지가 없다.

인적 적용범위

소비자피해에 한정된 (소비자)집단소송법을 제정할 것인지, 그와 같은 한정이 없이 다수의 사업자가 피해를 입은 경우에도 적용되는 (일반)집단소송법을 제정할 것인지가 문제된다. 생각건대 애초에 집단소송법이 집단적 소비자피해의 구제를 위한 목적에서 발달하였고 실질적으로 문제가 되는 것도 소비자피해의 유형이라는 점, 사업자간 분쟁에 집단소송제도를 도입할 실익이 있을지 의문이라는 점, 일반집단소송법을 지향할 경우 오히려 입법의 가능성이라는 측면에서 장애가 될 수 있다는 점 등으로부터 판단건대 소비자집단소송법의 입법을 지향하는 것이 타당하다고 생각한다.

물적 적용범위

제도설계로서는 집단소송의 대상사안을 어떻게 획정할 것인가가 중요한 관건이다. 가령 손해배상청구(계약위반+불법행위)로 한정할 것인가, 손해배상청구 외에 계약이행청구나 부당이득반환청구를 포함할 것인가(손해배상청구/계약이행청구/부당이득반환청구), 환경소송이나 공해소송, 의료소송 등을 포함할 것인가 등의 문제를 해결하여야 한다. 사견으로는 손해배상청구(계약위반+불법행위) 외에 계약이행청구와 부당이득반환청구를 포함하는 금전지급청구를 대상사안으로 하는 것이 적절하다고 생각한다. 계약이행청구는 가령 보험사고가 발생했음에도 보험회사가 정당한 이유 없이 보험금을 지급하지 않는 사안과 같은 경우에 유용할 수 있다.
또한 부당이득반환청구는 가령 계약관계가 취소, 무효 또는 해제 등의 사유로 무효화되는 경우에 유용할 것이다. 한편 환경소송이나 공해소송의 경우 방해배제청구를 목적으로 하는 경우라면 단체소송제도의 대상사안이 될 것이고, 손해배상청구가 목적이라면 집단소송제도의 적용범위에 당연히 포섭될 수 있기 때문에 이들 분쟁유형을 특별히 조문화할 필요는 없다고 생각한다. 또한 의료소송의 경우도 손해배상청구에 포함될 수 있다.

입법유형

집단소송법을 「증권관련 집단소송법」과 같이 단일의 특별법으로 제정할 것인가, 아니면 기존에 존재하는 소비자기본법, 공정거래법 등의 법률을 개정하는 형태로 제정할 것인가? 후자가 입법이 보다 용이한 장점이 있는 반면, 전자는 하나의 단일한 입법체계가 확보된다는 장점이 있다. 사견으로서는 어느 쪽도 가능하다고 보나, 기본의 법률을 활용하여 입법목적을 달성할 수 있다면 기존 법률을 개정하는 방안이 효과적일 것이라 생각한다. 특히 소비자피해에 한정된 집단소송법을 제정한다는 점 및 제3자소송담당형 제도모델을 채택한다는 점에 합의할 경우에는 소비자단체소송제도를 활용한 제도모델을 설계할 수 있다는 점에서 소비자기본법을 일부 개정하는 방안이 유용할 것이라 본다.

한국형 제도모델 제안

이상의 논의 결과 한국형 제도모델로서는 ‘제3자소송담당형 혹은 융합형 + 2단계형 + opt-in형을 조합한 모델(프랑스/일본형 제도모델)’이 가장 적절하다고 생각한다. 다만 프랑스와 일본의 경우 일정한 자격을 가진 전국규모의 소비자단체에만 제소권을 부여하고 있음에 반해, 우리의 경우 소비자단체소송제도를 활용하는 것이 유익할 것으로 본다. 사견으로는 소비자단체소송의 원고적격의 자격을 가진 자 중에서 소비자단체 및 비영리민간(시민)단체, 한국소비자원에게 제소권을 부여하는 방안을 제안한다. 이 경우 입법유형으로서는 소비자기본법상 소비자단체소송제도의 다음에 소비자집단소송제도를 신설(제8장 제5절)하는 방안이 무난하다. 한편 제3자소송담당형을 기본으로 하되 제소권자에 대표당사자를 포함시키는 이른바 융합형 모델도 제도설계로서는 가능하다고 생각한다.

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